Cumhurbaşkanına sınırsız yetki mi veriliyor?

Referandumda oylanacak cumhurbaşkanlığı sistemi ile ilgili “Cumhurbaşkanı kararname çıkarma yetkisini kullanarak istediği düzenlemeyi yapabilecek, yasama organı gibi işlev görecek, sonuçta Meclis'i devre dışı bırakacaktır.” deniliyor.

Cumhurbaşkanına sınırsız yetki mi veriliyor? İşte cevabı:

YENİ SİSTEMDE KARARNAME SADECE YÜRÜTME İLE SINIRLI

Önerilen tasarıda cumhurbaşkanının kararname çıkarma yetkisi sınırsız değildir. Cumhurbaşkanı sadece yürütme yetkisine ilişkin konularda kararname çıkarabilir. Temel haklar, kişi hakları ve ödevleri, siyasî haklar ve ödevler ve Anayasada kanunla düzenlenmesi gerekliliği belirtilen konular kararnamelerle düzenlenemez. Kanunlarda açıkça düzenlenen konularda cumhurbaşkanı kararname çıkaramaz. Kararname ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde kanun hükümleri uygulanır. Cumhurbaşkanı tasarıda bu şekilde belirlenen sınırlar dâhilinde kararnameler çıkarabilir.

MEVCUT SİSTEMDE KHK İLE HER YETKİ VAR

Cumhurbaşkanlığı kararnameleri kanun hükmünde değildir. Öte yandan mevcut anayasal sistemde yürütme organı kanun hükmünde kararnameler (KHK) çıkarabilir. KHK ile yürütme hâricindeki konular da düzenlenebilir. KHK mevcut kanunları değiştirebilir, hatta yürürlükten kaldırabilir. KHK kanunlarla çelişirse sonra çıkarılan KHK esas alınır. Dolayısıyla mevcut sistemde KHK çıkarma yetkisi, yürütmenin bir nevi yasama organı gibi işlev görmesini sağlar.

Denilebilir ki, mevcut sistemde hükümetin KHK çıkarması Meclis tarafından kabul edilen yetki kanununa dayanır; Meclis KHK’ları konu, amaç ve süre açısından sınırlandırarak bu yetkiyi hükümete verir; önerilen tasarıda ise cumhurbaşkanı Meclisin onayı gerekmeden kararname çıkarabilecektir.

MEVCUT SİSTEMDE MECLİS'İN ETKİN DENETİMİ YOK

Fakat şu durum gözden kaçırılmamalıdır: Parlamenter sistemde hükümet güvenoyu alabilmek için Meclis çoğunluğuna dayanmak durumundadır. Yürütmede ister tek partili bir hükümet olsun isterse koalisyon hükümeti, iktidar partilerinde çözülme olmadığı sürece Meclis hükümete istediği konuda ve kapsamda KHK çıkarması için yetki vermekte direnmez. Yetki kanununa göre hükümetin çıkardığı KHK’ları Meclis itiraz etmeden onaylar. İktidar partileri hükümetin verdiği kararların arkasında durur. Milletvekilleri parti disiplini gereği partilerinin grup kararına uymak durumundadır. Meclis kâğıt üzerinde yetkili olsa da, geçmiş uygulamalarda görüldüğü gibi bu konuda bilfiil inisiyatif kullanan hükümettir. Dolayısıyla mevcut anayasal sistemde Meclis hükümetin çıkardığı KHK’lar üzerinde etkin bir denetimde bulunamaz.

YENİ TASARIDA MECLİS SON SÖZÜ SÖYLEYECEK

Önerilen tasarıya göre Meclis aynı konuda kanun çıkarırsa cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hâle gelir. Denilebilir ki eğer cumhurbaşkanı partisine hâkim güçlü bir liderse ve partisi Mecliste çoğunluğa sâhipse, Meclisin yetkisi kâğıt üzerinde kalır; Meclis kararnameleri hükümsüz kılacak bir kanun çıkaramaz. Bu itiraz hakkında şunu söyleyebiliriz: Evet böyle bir durumda Meclis mevcut sistemde olduğu gibi etkisiz olacaktır. Öte yandan eğer cumhurbaşkanının partisi Mecliste azınlıktaysa, muhalif partiler birleşip kararnameleri etkisiz hâle getirebilir. Böylece Meclis etkin bir denetim yapabilir.

CUMHURBAŞKANI KARARNAMESİ BİR KHK DEĞİL

Cumhurbaşkanlığı kararnameleri kanun hükmünde olmadığından, trafik cezaları bile kararnameyle düzenlenemeyecektir. Zira Anayasanın 38. maddesine göre “ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur”. Mevcut sistemde yürütme KHK ile trafik cezalarını düzenleyebilirken, önerilen sistemde bu gibi konularda Meclisin kanunla düzenleme yapması gerekecektir.

O halde şu sonuca varılabilir: Önerilen sistemde yürütmenin kararname çıkarma yetkisi KHK’lara nispetle daraltılmıştır. Meclisin yürütme organının çıkardığı kararnameleri denetleyebilmesi bakımından önerilen sistem mevcut sistemin gerisine düşmediği gibi, cumhurbaşkanının üye olduğu partinin Mecliste salt çoğunluğu sağlayamadığı durumlarda Meclis etkin bir denetimde bulunabilecektir.  

ABD'DEN BİLE DAHA ETKİN MECLİS DENETİMİ VAR

Başkanlık sistemiyle yönetilen ülkelerde yürütmeye kararname çıkarma yetkisi tanınmıştır. ABD başkanı kararname (executive order - yürütme emirleri) çıkarma yetkisine sâhiptir. Bunlar Kongre onayı gerektirmeden başkanın imzalamasıyla yürürlüğe girer ve federal hükümet görevlileri için uyulması zorunlu olma (force of law - kanun gücünde) niteliğindedir. Bu yetkinin sınırları ABD anayasasında açıkça belirtilmemiştir. Trump işte böyle kararname ile yedi Müslüman ülkenin vatandaşlarının ABD’ye girmesini menetti. Kongre iki yolla başkanın kararnamelerini durdurabilir. Birincisi aynı konuda kanun çıkarabilir. Buna karşılık, başkan kanunu veto ederse, Kongre ancak 2/3 oy çoğunluğuyla aynı kanunu geçirebilir; dolayısıyla Kongrenin kanun çıkararak başkanın kararnamelerini durdurma imkânı neredeyse yoktur. ABD başkanının istemediği kanunun Kongreden geçme ihtimali çok düşüktür. Önerilen tasarıda ise cumhurbaşkanı Meclisin basit çoğunlukla kabul ettiği bir kanunu geri gönderirse, Meclis aynı kanunu üye tamsayısının salt çoğunluğuyla (301/600) geçirebilir ve cumhurbaşkanının kararnamesini etkisiz hâle getirebilir. Bu itibarla önerilen tasarı Meclise cumhurbaşkanı kararnameleri üzerinde ABD Kongresiyle karşılaştırılamayacak derecede etkin bir denetim imkânı sunar.

ABD başkanlık sisteminde eğer başkanın kararnamesi bütçe gerektiriyorsa Kongre gerekli bütçeyi vermeyerek de kararnameyi işlemez hâle getirebilir. Önerilen tasarıda da bütçeyi onaylama yetkisi Meclisindir. Söz gelimi, cumhurbaşkanı önceki senelerde olmayan bir kurul oluşturmak isterse veya başkan yardımcılarının sayısını artırmak isterse Meclis gereken bütçeyi vermeyebilir.

KAFASINA ESEN YARGI ELİYLE ENGELLEYEMEYECEK

Yargı denetimi açısından konuyu değerlendirecek olursak, mevcut sistemde de önerilen sistemde de yürütmenin çıkardığı kararnameler Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenir; kararname Anayasaya aykırı bulunduğu takdirde iptal edilir. Cumhurbaşkanının çıkaracağı bir kararname mevcut kanunlarla çelişiyorsa, önerilen sistemde kararnameler kanun hükmünde olmadığından idarî bir kurum bunu uygulayamaz. Eğer uygularsa vatandaş bunu dava edebilir; mahkemeler de kararnameyi değil kanunu esas alarak karar vermek zorundadır.  Mevcut sistemde ise idarî bir kurum yürütmenin çıkardığı KHK’yı uygulamak zorundadır; mahkemeler de gördükleri dava ile ilgili KHK’ya göre hüküm vermek durumundadır; ancak eğer KHK’yı Anayasaya aykırı bulurlarsa, durumu Anayasa Mahkemesine intikal ettirirler ve Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği kararı beklerler.

“Anayasa cumhurbaşkanına devletin bazı kurumlarını kararnamelerle düzenleme yetkisi veriyor; söz gelimi, tasarıya göre bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri ile teşkilât yapısı cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenir. Bu alanlarda yasama niteliğinde düzenleme yapma yetkisinin cumhurbaşkanına verilmesi, yasama organı olan Meclisi devreden çıkarır; bu durum kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırıdır.”

CUMHURBAŞKANI YÜRÜTMENİN BAŞI OLUYOR ANCAK...

Mevcut sistemde bakanlıkların kurulumu kanunla düzenlenir. Bununla birlikte hükümet birkaç partinin koalisyonuyla kurulsa bile Meclisteki çoğunluk desteğine dayanarak istediği düzenlemeyi yapar; istediği bakanlığı kurar, istemediğini kaldırır, isterse iki bakanlığı birleştirir. Önerilen sistemde ise yasama ve yürütme organları ayrı seçimlerle belirlendiğinden, cumhurbaşkanının partisi Mecliste çoğunluğu sağlayamayabilir. Eğer muhalif partiler istediği değişikliklere onay vermezse seçilen cumhurbaşkanı önceki cumhurbaşkanının yönetim anlayışına göre düzenlediği bakanlık yapıları çerçevesinde görev yapmak zorunda kalacaktır.

Yürütmenin etkinliği açısından, önerilen tasarıda cumhurbaşkanına bakanlar kurulunu kararnamelerle düzenleme yetkisi verilmesi uygundur. Bunu yasama ve yürütme kuvvetlerinin ayrı olma ilkesine aykırı bir durum olarak değerlendirmemek gerekir. Burada söz konusu olan, yürütmenin kendi iç düzenlemesini kendisinin yapmasıdır. Kuvvetler ayrılığı esas olarak vatandaş üzerinde kamu gücü uygularken idarecilerin hem kural koyucu hem de kuralları uygulayıcı konumda olmamasıdır. Kuvvetler ayrılığının amacı idarecilerin halk üzerinde keyfî güç uygulamasının önünü almaktır.

MECLİS'İN ONAYI ŞART

Önerilen tasarı, yürütme organının başı olan cumhurbaşkanına kararnamelerle yürütme ile ilgili bazı kurumları düzenleme yetkisi vermektedir; bununla birlikte Meclis bu süreçte tamamen devreden çıkmayacaktır. Cumhurbaşkanı yeni bir bakanlık kurmak istediğinde veya benzer bir kurumsal değişiklik yapmak istediğinde bunu sadece kararname çıkararak gerçekleştiremez; bu gibi değişiklikler bütçe tahsisi gerektirir. Cumhurbaşkanı istediği değişiklikleri gerçekleştirmek için gerekli harcamayı Meclis onay vermeden yapamaz.  Ayrıca Meclis cumhurbaşkanının kararnamelerle kurumları düzenleme yetkisinin sınırlarını çizen, çerçevesini belirleyen kanunlar çıkarabilir, çıkarmalıdır da...